Država i mediji u funkciji ostvarivanja prava građana na informisanje

Ono što predstavlja verovatno glavnu karakteristiku odnosa države i medija u Srbiji uopšte a pogotovo u kontekstu ostvarivanja prava građana na informisanje je – mnoštvo kontroverzi.

U prilog ovoj oceni moglo bi se navesti mnogo različitih primera. Za ovu priliku, imajući u vidu raspoloživi prostor i vreme, mogu da posluže i samo dva. Jedan se tiče formalnih obaveza da se građanima, odnosno javnosti obezbede informacije, a drugi se odnosi na pravo da se neke informacije uskrate. Već na najvišem, ustavnom nivou, član 51. Ustava Republike Srbije, jedan od fundamentalnih za temu ovog teksta, i svojim „istorijatom“ i svojom sadržinom ilustruje gore navedenu ocenu.

„Svako ima pravo da istinito, potpuno i blagovremeno bude obaveštavan o pitanjima od javnog značaja i sredstva javnog obaveštavanja su dužna da to pravo poštuju. Svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom“.

„Istorijat“ je indikativan zbog toga što u prvoj verziji nacrta danas važećeg Ustava, koja se pojavila u leto 2006. godine, uopšte nije bilo odredbe koja bi jemčila pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja. I to, i pored činjenice da je to pravo već bilo utvrđeno, ne samo Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, nego (bez obzira na vrlo relativnu vrednost normativnih akata tadašnje Državne zajednice Srbije i Crne Gore) i na „ustavnom“ nivou, u tzv. „Maloj povelji“.

Bilo je neophodno da se Poverenik za informacije od javnog značaja tim povodom javno oglasi i uputi članovima ustavnog odbora i predsedniku Narodne skupštine pismo u kome je ukazao da je neophodno obezbediti i ustavne garancije za ovo pravo. Tek nakon te intervencije, u tekst Ustava uvrštena je gore citirana odredba. Dobro je što je na taj način obezbeđena kakva-takva ustavna garancija prava na slobodan pristup informacijama, ali je to moglo biti učinjeno i na kvalitetniji način. Sadržina te odredbe je indikativna zbog načina na koji tretira korelaciju prava i obaveza. Čije su obaveze u korelaciji sa pravom svakog da „istinito, potpuno i blagovremeno bude obaveštavan o pitanjima od javnog značaja?“

Koliko je logično i opravdano utvrditi da su „mediji dužni da to pravo poštuju“, a propustiti da se utvrdi baš nikakva obaveza države, odnosno vlasti? A obaveza države, odnosno organa vlasti, u kontekstu „prava na obaveštenost“, bez obzira na sve moguće dileme o njegovom obimu i domašaju, mora biti nesporna. U kontekstu savremenih shvatanja prava na slobodan pristup informacijama, obaveze države odnosno vlasti morale bi da podrazumevaju više od korektnog odnosa prema zahtevima koje podnose novinari, odnosno mediji. Morale bi da podrazumevaju obavezu proaktivnog objavljivanja što je moguće većeg broja informacija na proaktivnoj osnovi, bez čekanja da neko konkretno to zatraži.

S tim u vezi, zanimljive su odredbe Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i Uputstva za izradu i objavljivanje informatora o radu državnog organa koje je Poverenik doneo na osnovu ovlašćenja iz Zakona a koje su direktno, odnosno trebale bi biti u funkciji unapređenja javnosti rada. Odredbe Zakona i Uputstva, uz uslov da, logično, budu striktno poštovane, omogućile bi medijima da svakodnevno imaju na raspolaganju ozbiljnu, veliku količinu podataka itekako značajnih sa stanovišta ostvarivanja prava građana na informisanje. Dakle, reč je o tome da nekoliko hiljada organa vlasti ima obavezu da medijima na raspolaganju drži, i to online, sledeće informacije – osnovni podaci o državnom organu i informatoru, organizaciona struktura; opis funkcija starešina; opis pravila u vezi sa javnošću rada; spisak najčešće traženih informacija od javnog značaja; opis nadležnosti, ovlašćenja i obaveza; opis postupanja u okviru nadležnosti, ovlašćenja i obaveza; navođenje propisa; usluge koje organ pruža zainteresovanim licima; postupak radi pružanja usluga; pregled podataka o pruženim uslugama; podaci o prihodima i rashodima; podaci o javnim nabavkama; podaci o državnoj pomoći; podaci o isplaćenim platama, zaradama i drugim primanjima; podaci o sredstvima rada...

Iako je reč o obavezi koja ne može biti sporna, evo sasvim „svežih“ informacija o tome kako odnos organa vlasti, i to onih najviših, prema njoj izgleda u praksi. U postupku sprovođenja Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i Uputstva za izradu i objavljivanje informatora o radu državnog organa, u pogledu primene propisanih mera za unapređenje javnosti rada organa,

Poverenik je u septembru ove godine uputio dopis svim ministarstvima kojim je skrenuo pažnju na obavezu izrade informatora o radu, jer je utvrdio da su se na veb prezentacijama novoformiranih ministarstava nalazili informatori prethodnih, da su informatori uglavnom bili neažurirani i da određen broj ministarstava u to doba nije uopšte imao objavljen informator. Poverenik naravno nije dužan da podseća organe vlasti na ono što je njihova zakonska obaveza, ali je uzeo u obzir da su u tom periodu ministarstva bila opterećena poslovima koji su nastali kao posledica promena u nadležnostima i unutrašnjoj organizaciji, pa je ukazao na obavezu ministarstava da kao najvažniji organi izvršne vlasti moraju biti pozitivan primer kada je u pitanju ispunjavanje zakonskih obaveza i obaveza koje imaju prema javnosti.

Služba Poverenika je u oktobru uradila ponovnu analizu stanja u pogledu objavljivanja informatora o radu ministarstava. Poverenik se tim povodom ponovno javno oglasio i istakao da je nekoliko ministarstava naknadno objavilo informator sa sadržajem koji odgovora propisanom Uputstvu, ali da u tom trenutku još uvek, ne mali broj ministarstava nije imalo informatore koji bi kvalitetom, sadržajem i ažurnošću podataka odgovorili na zahteve Uputstva i očekivanja javnosti. I pored svega, poslednja analiza stanja u novembru pokazala je da dva ministarstva još uvek ovu zakonsku obavezu uopšte nisu izvršila a da ih je nekoliko izvršilo samo delimično.

Pošto propuštanje državnog organa da izradi informator sa propisanim podacima o svom radu predstavlja prekršaj kažnjiv po članu 47. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, a Poverenik nema ovlašćenja da sam pokrene prekršajni postupak protiv odgovornih lica, on se obratio Ministarstvu pravde i državne uprave koje po zakonu ima pravo i dužnost da nadležnom prekršajnom sudu podnese zahteve za pokretanje prekršajnog postupka, tražeći da ono kao nadležno to učini. S tim u vezi, vredi podsetiti da u 2011. godini Ministarstvo, odnosno Upravna inspekcija u njegovom sastavu, nije podnela nijedan zahtev za pokretanje prekršajnog postupka uprkos velikom broju evidentiranih prekršaja iz Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. I ponoviti ocenu da takav odnos, i nepreduzimanje zakonskih mera predstavlja indirektan poziv na kršenje zakona i naravno, izigravanje, odnosno neizvršavanje obaveza koje su direktno u korelaciji s pravom građana na informisanje.

Za odnos države, odnosno vlasti i medija u vezi sa ostvarivanjem prava građana na informisanje, još jedan fenomen je, moglo bi se reći, „neuralgičan“. Reč je o „tajni“. U pomenutom odnosu i jedna i druga strana polažu pravo na tajnu. Kad je reč o novinarima, odnosno medijima, radi se o jednom pravu koje svakako spada u sam fundament slobode medija, o pravu da se uskrate i ne otkriju podaci u vezi sa izvorom informacija. S tim u vezi, na normativnom nivou, nema nikakvih problema, naprotiv.

Odredbama Zakona o informisanju ovo pravo uređeno je na vrlo dobar način. Dakle, novinar ili medij nije dužan da otkrije te podatke osim ako se oni odnose na izvršioca, odnosno izvršenje krivičnog dela za koje je zakonski minimum predviđene kazne 5 godina zatvora. Imajući u vidu da je takav minimum predviđen za izuzetno mali broj krivičnih dela, za najteže oblike najtežih krivičnih dela, reč je, dakle, o garanciji koja se može oceniti kao više nego solidna. Međutim, iako, u praksi, bar formalno ta garancija nije dovedena u pitanje, ipak se može konstatovati da je bilo situacija koje su direktno upućivale na drugačiji zaključak. U tom kontekstu kao dobar primer mogao bi poslužiti slučaj u kome je Osnovno javno tužilaštvo u Novom Sadu podiglo optužnicu protiv novinara „Nacionalnog građanskog“ zbog navodnog odavanja tajne.

„Nacionalni građanski“ je objavio strogo poverljiv materijal „Izveštaj o stanju priprema za odbranu“ o kome se raspravljalo na zatvorenoj sednici Narodne skupštine Republike Srbije. Tada sam, ocenjujući da će mnogi sa mnogo razloga ovaj postupak tužilaštva doživeti kao ugrožavanje slobode štampe i prava javnosti da zna, javno upozorio da, ako za to uopšte ima razloga, odgovorne za odavanje tajne ne treba tražiti među novinarima, već među državnim funkcionerima i službenicima. Uz dužno poštovanje prema samostalnosti tužilaštva, smatrao sam svojom obavezom da upozorim da ovakav postupak upućuje na uznemiravajuće zaključke u vezi sa slobodom štampe i pravom javnosti da zna. Novinari su, radeći ono što je njihov posao, pisali o lošem stanju nekih odbrambenih resursa, pozivajući se pri tom i na konkretne podatke iz dokumenta koji je bio označen kao poverljiv. Iole dobronameran pristup onome što su radili upućuje pre na zaključak da su želeli dati doprinos nastojanjima da se propusti otklone a odbrambeni resursi poprave i unaprede, a ne da su uradili nešto loše.

Ali, i sasvim nezavisno od toga, oni očito nisu ti koji su odgovorni za odavanje tajne. Sadržinu dokumenta koji je, s razlogom ili bez razloga, svejedno, bio označen kao poverljiv, odao je neko drugi, funkcioner, odnosno službeno lice. A novinari, čak i da znaju ko je to, po važećim zakonima, nisu dužni da to kažu, da odaju izvor informacija. Za insistiranje na odgovornosti novinara, moglo bi se reći da nije bilo inspirisano uverenjem da su odgovorni za odavanje tajne, već idejom da se na taj način mogu prisiliti da označe izvor informacija. Na takav zaključak uostalom upućuje i slično postupanje vlasti u nešto ranijem slučaju kada je list „Borba“ objavio „tajnu“ o isplati oko milion dolara novca poreskih obveznika u slučaju M. Kovačević. U svakom slučaju, takvo postupanje u odnosu na predstavnike medija, pogotovo bez istovremenog insistiranja na odgovornosti drugih, očigledno odgovornih, bez obzira na namere tužilaštva ili policije, za rezultat objektivno ima štetne efekte po slobodu štampe i pravo javnosti da zna. Naravno, i druga strana, država, odnosno vlast, polaže pravo na tajnu. Samo, kako stvari s tim u vezi stoje?

Zakon o tajnosti podataka je stupio na snagu 24. decembra 2009. godine. Zakon se primenjuje od 1. januara 2010. godine. Ovim zakonom „uređuje se jedinstven sistem određivanja i zaštite tajnih podataka koji su od interesa za nacionalnu i javnu bezbednost, odbranu, unutrašnje i spoljne poslove Republike Srbije, zaštite stranih tajnih podataka, pristup tajnim podacima i prestanak njihove tajnosti, nadležnost organa i nadzor nad sprovođenjem zakona kao i odgovornost za neizvršene obaveze i druga pitanja od značaja za tajnost podataka“.

Za sprovođenje ovog zakona bilo je potrebno u zakonom utvrđenom roku doneti jedan, može se reći, veoma veliki broj podzakonskih akata koji bi omogućili punu primenu zakona. Ova okolnost je nešto što je ab initio zasluživalo ozbiljne kritike. Prvo, jer principijelno nije dobro da se uređivanje velikog broja pitanja koja su materia legis spušta na podzakonski nivo. I drugo, jer je dosadašnja praksa primene velike većine „tranzicionih“ zakona pokazala da u sličnim situacijama nadležni organi, pre svega, Vlada i ministarstva nedopustivo često „zaboravljaju“ na obavezu donošenja potrebnih podzakonskih propisa.

Vlada jeste donela jedan broj tih podzakonskih akata. Teško je poverovati, ali nažalost, samo jedan jedini od njih donet je u predviđenom roku, svi ostali sa manjom ili većom docnjom. Ali osnovni i svakako najveći, glavni problem je to što Vlada nije donela, za primenu zakona, najvažnije podzakonske akte. Tako Vlada nije utvrdila bliže kriterijume za određivanje stepena tajnosti „državna tajna“ i „strogo poverljivo“ prema članu 14. stav 3. Zakona. Posledica ove situacije je da Vlada nije mogla da donese ni bliže kriterijume za određivanje stepena tajnosti „Poverljivo“ i „Interno“ a na predlog nadležnog ministra odnosno rukovodioca organa javne vlasti. Ovakva situacija i izostanak efekata (praktično svih očekivanih), i to nakon više od dve godine „primene“ zakona, je višestruko zabrinjavajuća.

Ona se ne bi smela tolerisati ni sa stanovišta opšte pravne sigurnosti, ni sa stanovišta bezbednosti, a naravno ni sa stanovišta ostvarivanja prava na slobodan pristup informacijama i informisanja javnosti, odnosno ostvarivanja funkcije medija. Jedan od izostalih efekata ima za posledicu ozbiljno ograničavanje pristupa medija, pa prema tome i javnosti, jednoj potencijalno vrlo zanimljivoj „riznici“ informacija. Prema članu 105. stav 2. Zakona rukovodioci organa javne vlasti bili su u obavezi da u roku od dve godine od dana stupanja na snagu zakona (24.12.2011.) preispitaju oznake stepena tajnosti nad podacima i dokumentima određenim prema ranijim propisima. Usled nepostojanja bilo kakvog nadzora nema nikakvih konkretnih podataka o načinu i stepenu izvršenja ove obaveze. Ali se s velikim pouzdanjem može pretpostaviti da su željeni efekti u potpunosti izostali.

To se, uostalom, s obzirom na način na koji je artikulisana norma koja je trebalo da obezbedi deklasifikaciju inače izuzetno velike količine dokumenata koji još uvek nose formalnu oznaku poverljivosti, iako za to ne postoji stvarna potreba, moglo i pretpostaviti. Jer, artikulisana je bez ikakve sankcije za eventualno propuštanje ove obaveze, kao i bez ex lege deklasifikacije nakon isteka utvrđenog roka. Ocenu da Zakon o tajnosti podataka „egzistira“ pre kao fikcija nego kao realan i relevantan element pravnog poretka i sistema, potvrđuje još jedan specifičan fenomen. Naime, Zakon o tajnosti podataka predvideo je jedinstvenu, manje-više klasičnu nomenklaturu klasifikovanih podataka – interno, poverljivo, strogo poverljivo, državna tajna. Dakle, ovim zakonom su, budući da je njim „uređen jedinstven sistem određivanja i zaštite tajnih podataka“, kao relikti stare „bezbednosne kulture“, eliminisani „vojna tajna“ i „službena tajna“, čak i kao pojmovi. Pa ipak se u medijskim tekstovima, odnosno emisijama, ti pojmovi često, praktično redovno sreću.

Tome se ne treba čuditi, s obzirom da su i Vlada koja je bila predlagač Zakona o tajnosti podataka i Narodna skupština koja ga je usvojila u svojoj legislativnoj praksi nastavili sa upotrebom „eliminisanih“ pojmova. I to, moglo bi se reći, prilično intenzivno. Prilično je brojna grupa zakona koji su usvajani ili menjani i dopunjavani nakon stupanja na snagu Zakona o tajnosti podataka, a u kojima egzistiraju pojmovi, odnosno oblici klasifikacije koje on ne poznaje.

Na osnovu svega iznetog može se zaključiti da Zakon o tajnosti podataka ni nakon gotovo tri godine nakon njegovog stupanja na snagu, nije dao nikakav doprinos kvalitetnijem i konsekventnijem rešavanju pitanja koja se otvaraju u postupku ostvarivanja prava na slobodan pristup informacijama. Štaviše, i u vezi sa ostalim i drugim pitanjima na koja se direktno ili indirektno odnosi, on nema ni izdaleka punu primenu, slabo funkcionišu ili ne funkcionišu gotovo svi bitni zakonom utvrđeni mehanizmi. Ta činjenica ne može ostati bez mnoštva negativnih posledica. Neke od tih posledica se neminovno odražavaju i na ostvarivanje prava građana na informisanje.

(Autor je Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti)